第捌拾柒（qī）期香港（gǎng）申訴專員公署專查（chá）政府行政失當

　　街區亂擺攤、噪音影響休息、公車不按規定停靠、郵政鋪天蓋地地寄垃圾廣告（gào）、政府窗口人員服務態度差……算起（qǐ）來，這些（xiē）都是小事兒（ér），但遇上了卻極度影響心（xīn）情。而且，對這些公共服務失當卻又不算違法的行為，除了抱（bào）怨（yuàn）幾句，也很難找到解決的途徑。但在香港，有（yǒu）一個特殊的機構，以“替你申訴，還你公道”為口號，通過（guò）獨立、客觀和公正（zhèng）的調查，處理市民對公營機構的投（tóu）訴（sù），提出切實可行的解決之道，從而確保香港的公共行（háng）政公平有效，而（ér）且問責開明，服務優（yōu）良。這個機構就是申訴專員公署，申訴（sù）專員的英文（wén）名稱是Ombudsman，但有知名文化人起了個頗有（yǒu）中國特色的別（bié）號冤情調查特使。

　　“申訴若然理據足，專員為你解困局”，申訴公署專查政府行政失當

　　“申訴若然（rán）理據足，專（zhuān）員為你解困局”，來（lái）到香港（gǎng）上（shàng）環信（xìn）德（dé）中心招商局大廈30樓（lóu）、申訴專員公署辦（bàn）公室入口旁，你就能看到（dào）玻璃鏡框裏裝裱的這兩個句子。句子簡短幹練，但已足（zú）夠表達申訴專員公署的職責所在：對政府的行政失當有（yǒu）不滿，隻要有真憑實據，專員隨時幫你查實解決。

　　香港沒有（yǒu）紀（jì）委、監察局，也沒（méi）有信訪辦，而申訴（sù）專員公署兼具這些部門的（de）部分（fèn）職能。

　　行政失當是由於法律、政策、資源（yuán）甚至包括人性在內的各種原因而導致的一種無法回避的（de）社會現象，而在經濟（jì）高速發（fā）展、行政權力日趨擴大的世界性趨勢（shì）下，表（biǎo）現得愈發突出。

　　隨著社會（huì）的發展，不僅對行政違法行為，而且對行政失當行為加以監控已成為社會文明和進步（bù）的標誌之一。申（shēn）訴專員擔當監察政府的角色，其使命（mìng）就是應對行政（zhèng）失（shī）當的負麵影響，確保官僚習性不會影（yǐng）響行政公平，公營機（jī）構向市民提供便捷的服務，防止濫用職（zhí）權，及時糾正錯誤。

　　同時，在公職人員（yuán）受到不公平指責時也能指出事實真相，促使公營機構不斷提高服務質素和效率，公民權益得以（yǐ）全麵保障。

　　電梯出問題（tí），查到機（jī）電署道歉；亂發廣告被（bèi）查實，郵（yóu）政立刻檢討改進

　　2008年底和2009年年初，香港連續發（fā）生了多起電（diàn）梯事故，上（shàng）演了多場“電梯驚魂”，有市民被電梯門夾傷，有（yǒu）市民被困（kùn）電梯好幾（jǐ）個小時，尤其是老年人和小孩子，因為坐了“忽上忽下（xià）”像“過山車（chē）”一樣的電梯，長久都（dōu）緩不過（guò）神來。由於香（xiāng）港機電署是（shì）直接負責（zé）電梯維修監管的部門，申訴專員對其展開了主動調查。申訴（sù）專員調閱了機電署的有關（guān）資料後發現，每年承建商都需檢驗電梯質量並向機電署遞交證明書，但在2005年至2008年間，每年（nián）約有1.5萬宗逾期交（jiāo）證明書的個案（àn），而機電署4年來隻發出2次催交通知書（shū）、1次禁止使（shǐ）用升降機通知書。同時，機（jī）電署雖有加（jiā）強巡查（chá）及（jí）監管，但缺乏（fá）清晰維修標準。

　　申訴專員還發現，根（gēn）據規定如果承建商在12個月內被機電（diàn）署3次警告，機電署一般都要展開聆訊（xùn）（即質（zhì）詢（xún）），盡管過去（qù）幾年裏隻有一家注（zhù）冊承建商符合聆訊條件，但負責該案的工程師卻未向上司報告質詢結果，也沒有任何跟進。另外，由於電腦出錯，機電署有4封警告信沒有發（fā）出，還錯發了5封警（jǐng）告信。

　　2009年（nián）8月27日，申訴（sù）專員黎年向媒（méi）體（tǐ）表示，目前的監管製（zhì）度（dù）鬆散及執法不嚴，不排除近期（qī）的電（diàn）梯事故與巡查不足有關。申訴專員公署正式對機電工程署提出13項改善電梯（tī）安全規管（guǎn）製度的建議並向全社會（huì）公開。就在當天晚些時侯，機電署就及時通過特（tè）區新聞處發表了聲（shēng）明（míng），表示尊重申訴專員的意見，同意報（bào）告內提出（chū）的改善建議，並稱正檢討現行電梯安全的規管製度，考慮修改（gǎi）有關法例條文，以提高電梯的維修（xiū）保養水準。此外，還特意強調，“申訴專員報告中提出了（le）十三項改善建議，其中有六（liù）項機電署在過去七個月已經先後實施，其餘的七項改善措（cuò）施正在製定中，並會在年底前推出”。必須承認，機電署及時檢討和改錯，正因為有申訴公署如（rú）此（cǐ）強力的監督和查處機構。

　　沒過多久，申訴專員又把矛頭指向了香港郵政。香港郵（yóu）政提供的“通函（hán）郵寄服務”（即（jí）郵政接（jiē）受商家委托（tuō）針對特定區域郵寄宣傳廣（guǎng）告），每天都發出鋪天蓋地的宣傳單張，形同濫用郵政服務，這類“垃圾”郵件既擾民又不環（huán）保，早在兩（liǎng）年前申訴專員公署就接到市民（mín）投（tóu）訴。公署經過兩年調查後，2009年9月初完（wán）成調查報告，認為投（tóu）訴成立，指（zhǐ）這項服（fú）務不但漠視市民自由選擇收取通函的（de）權利，還侵擾住戶私（sī）人生活。至於觸犯基本法及《人權法》的指控，報告認為應交由法庭處理，署方對此不作回（huí）應。也是在當天（tiān）晚（wǎn）些時侯，香港郵政對申訴專員報告作出回應，收到投訴後已引進強製性投寄條款，要求宣傳（chuán）信函上必須印上“不收取通函”的聲明及（jí）選（xuǎn）項，拒收通函的市民可借此回饋意願，同（tóng）時接納申訴專員的建議，將在三個月內完成居民意願收集實現（xiàn）通函郵件精（jīng）確投（tóu）遞。

　　“驚魂電梯”和“垃圾郵件”這兩個近期的申訴，事情雖然不（bú）大，但都與（yǔ）市民利益密切相關。申（shēn）訴專員的介入和發揮作用，對促進有關機構提高公共服務質量起到了重要的作用。針鋒相對之後，是和風細雨（yǔ），問題順利解決，民怨得以化解（jiě），皆大歡喜。

　　香港申訴專員公署財政獨立，專員也不會轉職其他（tā）行政部門，獨立性獲（huò）保障

　　根據香港《申訴專員條例（lì）》，申訴專員公署（shǔ）的職能是依據投訴或主動發起對行政失當（dāng）的調查，並出具報告（gào）；對於行政違（wéi）法行為，可依傳統的行（háng）政上（shàng）訴、司法審查途（tú）徑請求（qiú）救濟，申訴專（zhuān）員一般不會受理。所謂“行政失當”是指行政欠效率、拙劣或不妥（tuǒ）善，具體包括：不合理行為、濫用（yòng）權力行為和不合理、不公平、欺壓、歧視或偏頗的程序。實踐中，行政失當主要表現在行（háng）政機關行政管理和做出行政行為的過程中（zhōng）有失公平、欠缺效率等行為，也有少數表現為行政機關的行政行為（wéi）結論合法但不恰當。

　　“雖然申訴專員所作的調查報告和建議並沒有法律上的（de）約束力，但（dàn）卻能對相關部門產生巨大的影響（xiǎng）力。”曾任申訴（sù）專員公署法律顧問的香港大學法律（lǜ）係副教授戴耀廷指出，申訴專員所起的作用首先表（biǎo）現在個案（àn）處理上，通過（guò）對個案的（de）處理實施行（háng）政救濟，保護投訴人的權（quán）益。

　　香港申訴專員運作的成因固然有充（chōng）足的資（zī）源、行政機關對效率的追求等因素，但這些因素不是最重（chóng）要的，戴耀廷認為一個監察機製（zhì）是否有效，除了（le）製度架構的安排外，還有（yǒu）管治文化的元素。

　　在製度框架（jià）上，申訴專員有獨立地位。“申訴專（zhuān）員的獨立性是建基（jī）於他是由行政長官任命、不從屬於其他行政部（bù）門。申訴專員亦有獨立財政權，其職員是獨（dú）立招聘，不屬公務員係統的一般職係。即是說申訴專員及其職員不會之後轉職回到其他（tā）行政部（bù）門，使"回旋門"的作（zuò）用不能（néng）產生，避免削（xuē）弱申訴專員的獨立性。”戴耀廷指出。

　　現任申（shēn）訴專員黎年回（huí）顧曆史，指出申訴專（zhuān）員的獨立公正（zhèng）的調查權力，也有一個（gè）演進過（guò）程。“申訴專員（yuán）公署設立之初，職員大部分從政府（fǔ）借調而來，市民眼中的申訴專員公署隻（zhī）是政府屬下的一個部門，與政府存在千絲萬縷（lǚ）的關（guān）係，申訴專員的獨立性備（bèi）受質疑。直到2001年，修訂後的《申訴專員條例》賦予申訴專員獨立於政府之外的性質，不再隸（lì）屬於政府部（bù）門。並嚴格規（guī）定申訴專員不得視為（wéi）政府的雇（gù）員（yuán）或代理人，也不能享有政府的地位、豁免權或特權。”

　　對於申（shēn）訴專員的獨立財政權，黎年（nián）補充：“為（wéi）保障申訴專員的獨立姿態，從（cóng）2001年起，申訴專員公署正式獲得財（cái）政獨立的權力。簡單來說，就是政府劃撥一筆錢給公署，由專員獨立決定雇員的薪酬（chóu）開支（zhī）和其他任何用途。換言之（zhī），申訴專員公署的開支不受政府預算限製，地位（wèi）獨立（lì）。”

　　此外（wài），從申訴專員製（zhì）度起源開始，瑞典就要求申訴專員是“具有傑出法律才能和秉性正直的人士”。前申訴專員戴婉瑩（yíng）具（jù）有（yǒu）律師背景，結束其（qí）第（dì）一屆任期中，政府發言人稱她“充分表現她的領導才能，對（duì）申訴專員公署的工作熱誠投入，並繼續通過公平、公正的調查或調解，為市民處理有（yǒu）關行政失當的投訴，就社會關注的問（wèn）題，做直接調查及建議改善方案”。曾對多個國家的“信訪”製度進行研（yán）究的法律學者、北京郵電大學講師許誌永認為申（shēn）訴專員個人素質問題實（shí）際上是一個（gè）選任製度（dù）的問題，即通過什麽樣的製度把“秉性正直（zhí）”的人推為（wéi）申訴專員“任何一個社會都（dōu）不乏熱心公共利益的人，任何（hé）一（yī）個社會都不缺（quē）乏"包青天"，一個健康的社會需要的是把"包青天"放到合適位（wèi）置上的製度。”

　　申訴專員製度（dù）成（chéng）功運作得益於權力製衡的管治文化，更有媒體全麵監（jiān）督

　　戴耀（yào）廷認為這些製度架構的安排並不足以保（bǎo）證申訴專員的獨立性，而是要有相應的（de）管治文化才能承托。“一方麵行政長官本人是（shì）尊重申（shēn）訴專（zhuān）員的工作獨立性，不會幹預他的工作，而其他行政部（bù）門的官員也有著相同的尊重態度。另一方（fāng）麵，申訴專員也自覺（jiào）自己是（shì）獨立（lì）自主的，而不會事事先去問行政（zhèng）長官或其他主要官員的（de）看法，也不會猜測上意而自我調校監察（chá）的力度和方向。公眾也（yě）期望申訴專員能不受幹預地獨立地進行監察工作，這會（huì）強（qiáng）化行政長官、行政官員及（jí）申訴專員各自對獨立性的取向。”

　　申訴專員的法律定位決（jué）定了（le）它是“無牙老虎”。那麽，它的（de）調查報告和建議如何才能發揮作用？一（yī）個根（gēn）本的原因是自由的（de）媒體和開（kāi）放的社會，是陽光（guāng）給申訴專員帶來了力量。“設想，如果沒有媒體輿論的壓力，各政府部門就有可（kě）能不理會申訴（sù）專（zhuān）員的建議或者通過私下運作消解對該部門的批評。有了自由的媒體和開放的（de）社會，當然，更根本意義上說是（shì）相對健全的民主製度，各政府部（bù）門不得不顧及民眾的反應。隻要申訴專員（yuán）秉公處理投訴，獲得公眾的（de）認可和支持（chí），各政府部門不得不聽取申訴專員的建議。”曾在香港大學訪問的《華東法律評論》編輯胡鍵指出。

　　在一個權（quán）力高度製衡的社會（huì）裏，各種（zhǒng）利益糾紛大都能在各個權力部門（mén）之間解決（jué），留給申訴專員的，隻剩那麽“一點點”。“正因（yīn）如此，香港申訴專員製（zhì）度（dù）運作很好（hǎo），但投訴量並沒有明顯上升。也隻有這麽少的投訴量，申（shēn）訴專（zhuān）員公署才能按部就班地對投訴進行篩選，對重點投訴進行全（quán）麵調查。如果申訴或信訪係統每年接到1000萬件投訴，恐怕任何部門都（dōu）無能為力。”許誌（zhì）永表示，香港的申訴專員是在做司法之外的“補丁”工（gōng）作（zuò）。

　　“沒有這樣的管治文（wén）化，獨立性（xìng）是難以維持的。同樣，因行政部門已有了尊重申訴（sù）尊員決定的管治文化，故即使申訴專員並沒有法定的懲處權而隻可以通過公布調查（chá）報告來向犯錯部門施加壓（yā）力，但已足可使申訴專員對行政部門（mén）的批評及（jí）改善（shàn）建議，大部分都得到行政部門正麵的回應。”戴耀廷表示。

　　“而經過多年的工作，公眾對申訴專員工作的獨立性及專業性，普遍是有信（xìn）心的，這也是申訴專員製度在香港（gǎng）能成為對行政權力監察的有效機製的原因。”最後，戴耀廷表示對（duì）這一製度很有信心。

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